Perché parlare di separazione delle carriere serve poco

Dopo aver letto e riletto il testo della riforma costituzionale approvata in seconda lettura in Senato il 28 ottobre, l’unica domanda che mi risuona in testa è “embè?” 

Cercando di articolare meglio questo mugugno la domanda diventa: “cosa si ottiene, concretamente, con questa riforma?”. Per poter rispondere credo sia utile entrare nel merito. 

Sulla carta (costituzionale) non cambierà molto, visto che semplicemente si formalizzerà una dinamica, quella della separazione delle carriere, già fortemente limitata dalla riforma Cartabia del 2022. La domanda allora diventa: perché scomodare i cittadini, dopo aver impegnato il parlamento nella cosiddetta “procedura aggravata”, ossia la doppia discussione – quantomeno in teoria – in entrambe le camere, per qualcosa che già la legge ordinaria è riuscita a disciplinare? 

Attenzione, non è un’ode al benaltrismo, una riforma della giustizia urge farla, ma quella proposta dal Governo Meloni è utile o no? 

Ho approfondito il tema perché non mi fido del tifo da stadio, da qualunque parte venga, e ritengo che informarsi su ciò che come cittadini siamo chiamati a votare sia un dovere, oltre che un diritto: ipotecarlo assecondando il politico di turno credo sia la resa della democrazia.

Separazione delle carriere: un’analisi onesta

Cosa propone di fare questa riforma? Separare le carriere di giudici e pubblici ministeri, ossia separare i magistrati giudicanti da quelli requirenti (per i non addetti ai lavori: l’accusa), che non potranno passare quindi da un ruolo all’altro. 

Nel 2024 questo passaggio ha interessato lo 0,5% di tutti i magistrati, in particolare, su 8.817 magistrati in servizio al 31 dicembre, sono stati 42 i passaggi di funzione,  numero comunque più elevato rispetto a quelli registrati negli anni immediatamente precedenti: 34 nel 2023, 25 nel 2022, 31 nel 2021 e 25 nel 2020.  

Un dato così basso non è casuale, ma con tutta probabilità deriva da una serie di limiti e garanzie già oggi previsti dalla legge proprio per preservare la specializzazione e l’imparzialità del magistrato:

1. Innanzitutto ciascun magistrato può richiedere il cambio non più di quattro volte in tutta la carriera; 
2. dopodiché, per poter cambiare funzione, un magistrato deve aver svolto almeno cinque anni di servizio continuativo nel ruolo che ricopre; 
3. deve partecipare a un concorso e a un corso di qualificazione professionale;
4. deve ottenere un giudizio di idoneità del Consiglio Superiore di Magistratura.
5. Infine, il passaggio non può avvenire all’interno dello stesso distretto o nella stessa Regione, per evitare possibili condizionamenti ambientali. 

Se poi il cambio di funzione avviene oltre certi limiti temporali di anzianità, la possibilità di esercitare alcune funzioni — come quella requirente o direttiva — viene ulteriormente ristretta.

Una separazione funzionale quindi già in atto. 

Attenzione, non vorrei fare del becero populismo parlando sul fatto che si andranno a scomodare i cittadini per impedire – de facto – a meno di cinquanta persone all’anno di cambiare carriera. Tuttavia, prendo in prestito le parole del Presidente Meloni, che esprimendosi su un altro referendum si disse contraria a “chiedere di spendere altri 400 milioni per interrogare gli italiani su qualcosa che il Parlamento poteva fare tranquillamente”. Nota: nonostante un referendum non costi 400 milioni (invito a visionare i fact checking sull’argomento), mi trovo d’accordo sul principio che sta alla base, ovvero sull’opportunità di esautorare continuamente il Parlamento dalle sue funzioni.

La riforma, in quanto riforma costituzionale, ha dovuto fare un doppio passaggio in entrambe le Camere, tuttavia il testo approvato su cui si andrà a referendum è esattamente quello di proposta governativa: la maggioranza non ha presentato emendamenti e nessuno di quelli fatti dall’opposizione è stato approvato. 

Mi domando: quanto ancora il Parlamento, eletto dai cittadini, potrà essere così vituperato nelle sue funzioni e derubricato a passacarte del governo di turno? Non c’era davvero nessun modo per mettere d’accordo i ⅔ di del Parlamento ed evitare l’ennesima consultazione popolare su questioni tecniche?

Già questo potrebbe bastare quantomeno per storcere il naso, tuttavia è importante anche entrare nel merito della riforma. 

Serviva inserire nella Costituzione anche la separazione formale? Forse sì forse no, probabilmente non spetta a me come cittadino stabilirlo, ma in quanto tale mi domando: cosa otterrei?  

Dov’è che la riforma si fa interessante? 

Riforma dei CSM

Separando le carriere bisogna riformare l’organo di autogoverno della magistratura, il CSM (Consiglio Superiore di Magistratura), la cui composizione e funzione è descritta nella carta costituzionale. 

Se guardiamo l’obiettivo reale della riforma, è facile capire perché definirla “separazione delle carriere” è riduttivo.

“La magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere” – Art. 104 della Costituzione (la cui dicitura resterebbe tale e quale anche dopo la riforma).

Questa indipendenza non è solo nello svolgimento della propria funzione, ma anche nell’autogoverno tramite, appunto, il CSM: “Spettano al Consiglio superiore della magistratura, secondo le norme dell’ordinamento giudiziario, le assunzioni, le assegnazioni ed i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati” – Art. 105 della Costituzione. 

Ed è qui il nodo: il CSM ha sostanzialmente un controllo totale sui magistrati, decidendo tanto gli avanzamenti di carriera quanto i provvedimenti disciplinari. La composizione dei 2/3 dell’organo è stabilita tramite elezioni dai magistrati stessi. Come tutte le elezioni quindi, i candidati al CSM devono ottenere il consenso dei propri colleghi per ottenere il seggio. Ecco allora che nel tempo i magistrati, ciascuno con le proprie scuole di pensiero, si sono organizzati nelle cosiddette “correnti”, ossia gruppi organizzati di magistrati che condividono una comune visione culturale, giuridica o politico-istituzionale del ruolo della magistratura e della giustizia, rappresentate per la maggior parte dall’ANM: l’Associazione Nazionale Magistrati. 

Scandalo Palamara

Un sistema di questo tipo negli anni ha mostrato opacità, se non veri e propri scandali, come quello che ha coinvolto l’ex magistrato Luca Palamara, che dell’ANM è stato prima segretario e poi presidente dal 2008 al 2012, diventando poi nel 2014 membro togato del CSM. Nel 2019 la stampa riporta la notizia di inchieste giudiziarie che lo riguardano, nello specifico sul suo ruolo di mediatore tra le varie correnti della magistratura e, in particolare, nell’assegnazione di incarichi di rilievo come quello di Procuratore della Repubblica. In soldoni: Palamara ci insegna che con le giuste raccomandazioni si può fare carriera in magistratura, senza per forza un merito.

Durante un’intervista nel 2020 ha affermato “Sono qui perché ho il dovere di chiarire tutto. Non ho inventato io le correnti. Essere identificato come male assoluto può fare comodo a qualcuno. Io mediavo tra le singole correnti dell’Anm. Non esisteva solo un unico Palamara, esistevano tanti mediatori. Mi chiamavano tantissime persone, avevo una funzione di rappresentanza, ero diventato una figura di riferimento per molti colleghi, ma non per fare cose illecite. E questo ha partorito nomine di magistrati di assoluto livello. Tutti erano frutto di un accordo“. 

Ha poi aggiunto: “I posti di Procuratore della Repubblica sono molto ambiti, sono posti di potere (dopotutto comandi su Polizia, Carabinieri e Guardia di Finanza). È vero che il sistema delle correnti penalizza chi non vi appartiene. Negare che le correnti siano una scorciatoia è una bugia. Le correnti della magistratura nel CSM hanno un peso preponderante. Il politico dall’esterno non può incidere sui magistrati, ma questo sistema favorisce una commistione“.

A giugno 2020 Luca Palamara viene espulso dall’ANM e ad ottobre 2020 il CSM infligge la massima pena prevista, ovvero la radiazione dalla magistratura. 

Per dovere di cronaca, nel maggio 2023 ha chiesto e ottenuto il patteggiamento ad un anno di reclusione – con sospensione condizionale della pena – per il reato di traffico di influenze illecite mentre nel 2024 viene assolto dalle accuse di abuso d’ufficio “perché il fatto non sussiste” e da quella di concorso in rivelazione ed utilizzazione di segreti d’ufficio “per non aver commesso in fatto”. 

Tornando quindi alla riforma, l’obiettivo sembrerebbe non tanto quello di separare le carriere tra magistrati giudicanti e magistrati requirenti, che, dati alla mano, sono già funzionalmente separati, ma di abbattere, tramite il sorteggio, il ruolo delle correnti all’interno del CSM. 

Per capire dove si presentano i problemi di questa riforma occorre però continuare l’analisi della Costituzione. 

Il nodo della legge attuativa 

L’articolo 105 stabilisce infatti la composizione generale del CSM: “Il Consiglio superiore della magistratura è presieduto dal Presidente della Repubblica. 

Ne fanno parte di diritto il primo presidente e il procuratore generale della Corte di cassazione. Gli altri componenti sono eletti per due terzi da tutti i magistrati ordinari tra gli appartenenti alle varie categorie, e per un terzo dal Parlamento in seduta comune tra professori ordinari di università in materie giuridiche ed avvocati dopo quindici anni di esercizio.“

E qui arriva il motivo del contendere tra le tifoserie: nel momento in cui le carriere dovessero essere separate anche formalmente, e quindi dovessero essere creati due CSM distinti, uno per la magistratura giudicante (giudici) e uno per quella requirente (pubblici ministeri), la Costituzione non entra nei dettagli circa la composizione degli organi, dando solo dei punti fermi (la presidenza, la vicepresidenza, alcuni membri di diritto e la proporzione tra i membri). 

Cosa direbbe quindi la Costituzione se dovesse vincere il sì al referendum? 

I membri di entrambi gli organi ad eccezione dei membri di diritto (Presidente della Repubblica, primo presidente e procuratore generale della Corte di Cassazione) verranno eletti a sorte: un terzo dei componenti – i cosiddetti laici – sarà estratto a sorte da un elenco di professori universitari ordinari in materie giuridiche e avvocati dopo quindici anni di esercizio, che il Parlamento in seduta comune, entro sei mesi dall’insediamento, compila attraverso un’elezione. I restanti due terzi dei componenti – i togati – saranno estratti a sorte, rispettivamente, tra i magistrati giudicanti e i magistrati requirenti, seguendo criteri che saranno stabilite da una legge attuativa, eliminando così il sistema dell’elezione e delle correnti. 

Perciò: come già accade oggi, un terzo del CSM sarà eletto da una maggioranza parlamentare, verosimilmente quella che sostiene il governo in carica (poteri legislativo ed esecutivo), la quale però sarà chiamata a decidere anche i criteri per stabilire come si svolgerà questa elezione.

Facciamo chiarezza

La legge attuale, che stabilisce il numero totale di membri del CSM, i criteri di nomina ecc… è una legge ordinaria, la n.195 del 24 marzo 1958, che prevede per l’elezione dei membri laici una maggioranza dei tre quinti del Parlamento per i primi due scrutini e dei tre quinti dei votanti nei successivi.

Guardando gli ultimi 30 anni, nessun governo (a parte quelli tecnici o di cosiddette larghe intese) ha mai raggiunto un sostegno parlamentare pari o superiore al 60% degli eletti, dovendo quindi ricorrere, nei fatti, al dialogo con l’opposizione per l’elezione dei componenti laici del CSM. 

Tuttavia la legge ordinaria che disciplina l’elezione dei membri laici di entrambi i CSM, giudicante e requirente, dovrà essere scritta da zero: ciò potrà permettere, sulla carta, un maggior controllo sull’elezione da parte del Parlamento, ad esempio abbassando la maggioranza qualificata da raggiungere, sempre che non venga introdotto –  con la nuova legge elettorale in caso di vittoria della riforma sul “premierato” – un premio di maggioranza significativo. 

Una precisazione: non c’è l’intento dichiarato di andare in questa direzione (anche perché avrebbero già potuto farlo intervenendo sulla legge del ‘58), tuttavia la modifica dell’architettura costituzionale non è un gioco da prendere alla leggera. La mancanza di garanzie sotto questo aspetto contribuisce a fare storcere ulteriormente il naso, soprattutto nel momento in cui la maggioranza sembra cieca e sorda a questi campanelli di allarme. Una maggioranza che non ha voluto – per una riforma costituzionale – il contributo di nessuna componente delle opposizioni, compresi i molti riformisti e liberali. 

L’altra novità rilevante oggetto della riforma è la creazione di un terzo organo, l’Alta Corte disciplinare, che andrebbe a sottrarre le competenze omonime ad entrambi i CSM, composta da 9 membri togati, sempre eletti per sorteggio, e 6 laici (3 nominati dal Presidente della Repubblica e 3 estratti a sorte dalla lista creata dal Parlamento).

Il Presidente dell’organo tuttavia non potrà essere un membro togato, ma dovrà essere necessariamente eletto dall’Alta Corte Disciplinare tra i membri laici. Il motivo dichiarato dalla maggioranza: evitare il più possibile condizionamenti nel giudizio dei colleghi magistrati.

Chiarite le principali modifiche che la riforma apporterebbe, che come detto non rappresentano- sulla carta – nulla di catastrofico, potrebbe sorgere spontanea una domanda: ma altrove come funziona? Possibile che solo noi dobbiamo farci tutti questi problemi?

La risposta è più complicata di quanto si pensi. 

Un confronto con gli altri paesi europei 

In molti paesi europei la separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri è un dato acquisito. È così in Francia, in Germania, in Spagna. Eppure, il loro assetto della giustizia non è più libero o più indipendente del nostro: semplicemente, nasce da una storia istituzionale diversa.

In Francia, ad esempio, il pubblico ministero è formalmente parte del potere esecutivo: i procureurs agiscono sotto l’autorità del Ministro della giustizia, che può indirizzarne la politica criminale generale ed effettuare le valutazioni disciplinari. Tuttavia, il sistema francese poggia su una tradizione amministrativa forte e su una netta distinzione tra indirizzo politico e decisione individuale: ad esempio, il Pubblico Ministero ha totale libertà di scegliere se perseguire o meno un reato (a differenza di quanto avviene in Italia) e le sanzioni disciplinari passano sempre da un organo intermedio di giudizio composto da soli magistrati, che emette un parere. Il Ministro della Giustizia a questo punto può decidere se applicare una sanzione, che però non può mai essere più severa di quella proposta dalla commissione disciplinare.

In Germania, i pubblici ministeri sono gerarchicamente dipendenti dal Ministro della giustizia, ma esiste una netta distinzione tra quelli federali, che fanno capo al Ministro stesso, e quelli locali, che fanno capo al Land di riferimento. Il peso delle garanzie procedurali e l’efficienza del controllo giudiziario ne limitano di fatto l’ingerenza politica ai soli obiettivi di politica criminale e al controllo delle carriere.

nella prassi, i ministri intervengono raramente nei singoli procedimenti, e il sistema si fonda su una tradizione di moderazione e professionalità, ma La Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE) ha criticato questo assetto nel 2019, stabilendo che le procure tedesche non possono emettere mandati di arresto europei, proprio perché non sono abbastanza indipendenti dal potere esecutivo.

In Spagna il Pubblico Ministero è formalmente autonomo e agisce secondo i principi di legalità e imparzialità, ma anche di dipendenza gerarchica, cioè risponde a una catena di comando che culmina nel Fiscal General del Estado (Procuratore generale). Il Procuratore generale è nominato e revocato dal Re su proposta del Governo, sentito il Consiglio superiore della magistratura e una commissione parlamentare: in pratica, la nomina è di origine politica. Come se non bastasse, alla politica spetta il compito di stabilire il budget per la persecuzione dei reati.
Il mandato del Procuratore generale cessa automaticamente con il Governo che lo ha proposto, il che crea un legame diretto e fiduciario con l’esecutivo, pur mantenendo libertà nelle indagini.

In sintesi: in Spagna l’autonomia del pubblico ministero è riconosciuta formalmente ma non effettivamente garantita, perché la sua guida dipende dal Governo sia nella nomina sia nel decidere quante risorse economiche mettergli a disposizione.

In Italia invece il pubblico ministero è — fin dalla Costituzione del 1948 — parte integrante dell’ordine giudiziario, e quindi autonomo e indipendente, come il giudice. È una scelta precisa, nata dall’esperienza del fascismo e dalla volontà di sottrarre l’azione penale a qualsiasi forma di controllo politico. Separare oggi le carriere non significa semplicemente “fare come in Europa”: significa riscrivere un equilibrio costituzionale fondato su un principio di indipendenza diverso rispetto ai cugini europei.

Il problema, dunque, non è la separazione in sé, ma l’assenza di una cornice di garanzie che impedisca al potere politico di incidere, anche indirettamente, sulla direzione dell’azione penale. La riforma introduce due Consigli Superiori distinti, ma non chiarisce come saranno organizzati, né come si assicurerà l’autonomia del CSM requirente rispetto al Ministro della giustizia e al Parlamento.

Gli altri paesi possono permettersi modelli più “separati” perché hanno istituzioni più coese e culture amministrative più stabili. L’Italia no: da noi, la legge ordinaria che regolerà il nuovo sistema potrebbe essere riscritta a ogni legislatura, alterando equilibri costruiti in ottant’anni di storia repubblicana.

Tutto quello che è stato detto finora può sembrare molto campato per aria, perciò proverò ad entrare nel concreto. 

La partita sulle Commissioni 

La riforma dei CSM, siccome richiederà la stesura di una nuova legge ordinaria che ne disciplini i dettagli, non anticipa come saranno organizzate le commissioni. 

Le commissioni del CSM sono il cuore operativo: è lì, più che nel plenum, che si costruiscono le decisioni più delicate. Ogni commissione si occupa di un ambito specifico — come incarichi direttivi, trasferimenti — e prepara le proposte che poi il plenum approva. In altre parole, le commissioni non si limitano a un lavoro tecnico, ma orientano concretamente le scelte e gli equilibri della magistratura.

Con la separazione delle carriere l’unico dato certo, previsto dalla Costituzione, è il rapporto tra membri togati e laici nel plenum. Tuttavia è la legge ordinaria, quella che il Parlamento dovrà, in caso, scrivere, che attribuisce al CSM autonomia sull’organizzazione interna, in particolare l’art. 20 comma 7 della attuale legge afferma: “Il Consiglio superiore puo’ disciplinare con regolamento interno il funzionamento del Consiglio”. 

Basterebbe modificare questo articolo, introducendo nuovi equilibri (ad esempio un numero pari di membri togati e laici nelle commissioni di maggior peso) affinché il Parlamento possa avere influenza sull’attività dei magistrati. Ad esempio potrebbe incidere in modo determinante su decisioni cruciali come la nomina dei capi delle procure o il trasferimento di un PM durante le indagini andando ad influire sull’azione penale, senza dover toccare l’art. 112 della Costituzione. 

È qui che nasce la preoccupazione di chi oggi contesta la riforma: se la legge ordinaria — cioè una legge approvata dal Parlamento — potesse stabilire criteri di priorità per l’azione penale (individuati dalle singole procure), e se i membri di nomina parlamentare del CSM avessero più spazio d’influenza nelle commissioni che decidono sugli incarichi direttivi, si creerebbe un circuito di pressione politica potenzialmente pericoloso. Le scelte dei procuratori capi, che oggi rispondono a logiche interne alla magistratura (su cui comunque è necessario intervenire) e ai criteri fissati dal CSM, potrebbero essere orientate da indirizzi di maggioranza o da equilibri esterni.

In conclusione

la riforma ha alcuni un pregi importanti: 

1. Eliminare completamente il sistema delle correnti interne alla magistratura, eradicando così il rischio di oligarchie direttive all’interno del potere giudiziario.

2. Giudici e magistrati non sarebbero più colleghi, andando così a stabilire con maggior rigore l’uguaglianza delle parti nel processo 

Gli aspetti critici tuttavia non sono ininfluenti: la riforma rischia di spostare l’ago della bilancia dal principio di indipendenza della magistratura verso una maggiore permeabilità alla volontà politica: non lo farebbe apertamente e non è nemmeno detto che la maggioranza attuale lo voglia, ma attraverso un insieme di modifiche strutturali (tra cui la distribuzione dei laici nelle commissioni più sensibili o la possibilità di leggi ordinarie che fissano priorità nell’azione penale), potrebbe essere drasticamente ridotta la capacità della magistratura di agire come vero contrappeso al potere politico.

Come detto, identificare questa riforma con la sola separazione delle carriere è riduttivo, in quanto si aprono scenari che potrebbero – potenzialmente – sconvolgere l’architettura istituzionale del potere giudiziario. 

Riformare la giustizia è necessario; farlo senza aver chiarito come si garantiranno indipendenza, equilibrio e responsabilità, significherebbe accettare che qualcuno, prima o poi, possa mettere ulteriormente le mani sui delicatissimi equilibri tra i poteri che reggono il Paese.

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